Presidenti i Republikës, Ilir Meta ka dekretuar kthimin për rishqyrtim në Kuvend të ligjit “Për Bashkëqeverisjen”, që sipas Qeverisë synon “rikonceptimin dhe riorganizimin institucional të Agjencisë për Dialog dhe Bashkëqeverisje, duke synuar të rrisë cilësinë e ofrimit të shërbimeve publike dhe përgjegjshmërinë e nëpunësve publikë ndaj qytetarëve dhe të gjitha subjekteve të së drejtës, kjo duke siguruar pjesëmarrjen e tyre në vendimmarrje dhe ndërveprimin me organet publike”.
Por në argumentat juridike të bëra publike nga Kreu i Shtetit, bëhet me dije se arsyet ligjore të rikthimit të këtij ligji për rishqyrim në Kuvend lidhen me faktin se kjo nismë:
1. Cenon dispozita konkrete të Kushtetutës dhe parimet kushtetuese të shtetit të së drejtës, parimin e autonomisë vendore, parimin e sigurisë juridike, hierarkinë e akteve, si dhe centralizon edhe më shumë kontrollin dhe pushtetin tek një institucion në varësi direkte nga Kryeministri.
2. Procedura e ndjekur për miratimin e ligjit nr. 107/2021, është realizuar në shkelje flagrante të parashikimeve të ligjit nr. 146/2014 “Për njoftimin dhe konsultimin publik”.
3. Bie ndesh, krijon mbivendosje dhe nuk është në harmoni me parashikimet e ligjit nr. 44/2015 “Kodi i Procedurave Administrative i Republikës së Shqipërisë”.
4. Bie haptazi ndesh me ligjin nr. 10385, datë 24.02.201, “Për ndërmjetësimin në zgjidhjen e mosmarrëveshjeve”, i ndryshuar.
Sipas praktikës parlamentare, ky akt para miratimit është shqyrtuar në Komisionin për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut në cilësinë e komisionit përgjegjës, si dhe në Komisionin për Ekonominë dhe Financat, si komision për dhënie mendimi.
Ky ligj, ashtu siç dhe citohet në relacionin shoqërues të nismës, citohet se bën: rikonceptimin dhe riorganizimin institucional të Agjencisë për Dialog dhe Bashkëqeverisje, duke u nisur nga qëllimi i përfshirjes së qytetarëve, jo vetëm në procedurat administrative që kanë të bëjnë drejtpërdrejt me të drejtat dhe interesat e tyre vetjake, sikurse sanksionohet në parimet e Kodit të Procedurave Administrative, por edhe në proceset e tjera politikbërëse dhe vendimmarrëse. Gjithashtu në relacion cilësohet se, objektivi final i tij është të rrisë cilësinë e ofrimit të shërbimeve publike dhe përgjegjshmërinë e nëpunësve publikë ndaj qytetarëve dhe të gjitha subjekteve të së drejtës. Kjo duke siguruar pjesëmarrjen e tyre në vendimmarrje dhe ndërveprimin me organet publike.
Nga shqyrtimi i parashikimeve të këtij ligji, në raport dhe me atë që deklarohet se synohet të arrihet, vërehet se ka një mospërputhje të parashikimeve të tij, jo vetëm me kuadrin ligjor në fuqi, por edhe vetë mënyra se si është konceptuar funksionimi, organizimi dhe kompetencat e Agjencisë për Dialog dhe Bashkëqeverisje, vetëm sa shtojnë dhe rëndojnë burokracinë e administratës shtetërore, në cenim të hierarkisë së normave të zbatueshme, duke krijuar konfuzion mbi organet që mund dhe duhet të ushtrojnë autoritetin kontrollues ndaj veprimtarisë së organeve të tjera të administratës dhe duke lënë apo krijuar kështu hapësira për presion ndaj administratës shtetërore në përmbushjen e funksioneve sipas ligjit.
Vlerësohet se, ky ligj në tërësinë e tij:
Bazuar në këto konstatime arsyetimi i të cilave do të parashtrohet në vijim, në bindje të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë dhe në ushtrim të së drejtës së parashikuar në pikën 1, të nenit 85 të saj, Presidenti i Republikës ka vendosur që ligji nr. 107/2021 “Për bashkëqeverisjen”; i duhet kthyer Kuvendit me qëllim rishikimin e tij.
Konkretisht, në mënyrë më të shtjelluar, problematikat kryesore të këtij ligji, përmblidhen si vijon:
Pra, mjafton ky fakt, për të arritur në konkluzionin se qëllimi i hartimit, propozimit dhe miratimit të kësaj norme të re ligjore, nuk është ajo që reklamohet, sepse nëse do të ishte, konsultimet me publikun e gjerë do të duhej të ishin kryer për këtë ligj, që si objekt ka bashkëqeverisjen me qytetarët nëpërmjet gjithëpërfshirjes së tyre në politikëbërje[2].
Është ky Kod që sanksionon parimin e ligjshmërisë, transparencës, informimit, të dhënies së ndihmës aktive, të ushtrimit të ligjshëm të diskrecionit, të proporcionalitetit në çdo veprim administrative në mbrojtje të interesit publik, të drejtësisë dhe paanësisë, të objektivitetit dhe përgjegjësisë, të barazisë dhe mos diskriminimit, të deburokratizimit dhe i efiçencës, apo dhe parimin e kontrollit të veprimtarisë administrative.
Por përpos asaj që Kushtetuta urdhëron dhe që Gjykata Kushtetuese ka arsyetuar në vendimet e saj, rezulton se përmes ligjit nr. 107/2021, normat e një hierarkie më të lartë, përsëriten në mënyrë të cekët, duke shtrembëruar hierarkinë e tyre, në një ligj që miratohet me shumicë të thjeshtë. Për këto arsye, ligji nr. 107/2021, cenon nenin 4, 81 pika 2, dhe nenin 116, të Kushtetutës.
“f) ndërmjetëson zgjidhjen e mosmarrëveshjeve ndërmjet institucionit të administratës shtetërore, qytetarëve apo subjekteve private sipas përcaktimeve të këtij ligji;”.
Një kompetencë e tillë, përveçse bie ndesh me përcaktimet e legjislacionit në fuqi për ndërmjetësimin, siç do të trajtohet në vijim, mbi të gjitha sjell një deformim të funksioneve të administratës publike dhe organeve shtetërore, që në vend të zbatojnë ligjin për ushtrimin e funksioneve të tyre sipas parimeve që sanksionon kuadri normativ, do t`i nënshtrohet procedurave ndërmjetësuese të një aktori të tretë po pjesë e administratës shtetërore.
Pra, nuk mund të perceptohet të ketë ndërmjetësim, kur pala ndërmjetëse, është një nëpunës/punonjës publik, në varësi të ekzekutivit, në këtë rast në varësi direkte të Kryeministrit. Ky përcaktim i bërë në ligjin nr. 107/2021, shtrembëron tërësisht procesin/nocionin e ndërmjetësimit.
5.2 Ndërmjetësimi për zgjidhjen me pajtim të mosmarrëveshjeve është veprimtari e pavarur, që ushtrohet në përputhje me këtë ligj dhe sa i takon mënyrë së ushtrimit të profesionit konform ligjit nën monitorimin dhe mbikëqyrjen e Ministrisë së Drejtësisë. Ndërmjetësit nuk kanë të drejtë të urdhërojnë apo të detyrojnë palët të pranojnë zgjidhjen e mosmarrëveshjes, përcakton neni 1, i ligjit nr. 10385/2011. Ndërkohë që, sipas ligjit nr. 107/2021, ndërmjetësimi do të kryhet nga një organ drejtpërdrejtë në varësi të Kryeministrit, çka nuk shmang dot as në dukje forcën shtrënguese, dhe as shtrëngimin e imponimin qoftë dhe indirekt, ndaj palëve në proces.
Për ilustrim, një qytetar ka një ankesë dhe konflikt administrativ me ASHK-në, që është dhe institucioni ndaj të cilit qytetarët publikisht shprehin më shpesh ankesat e tyre mbi mos shqyrtimin e çështjeve të tyre. Atëherë, si mundet Agjencia për Dialog dhe Bashkëqeverisje, që është person juridik publik qendror në varësi të Kryeministrit (sipas nenit 14, të ligjit nr. 107/2021), të ndërmjetësojë për zgjidhjen e këtij konflikti mes palës/qytetarit dhe ASHK-së, që një institucion që është po në varësi direkte të Kryeministrit?!
Ky shembull që ilustron më së miri realitetin me të cilin do të përballen qytetarët nëse ky ligj hyn në fuqi me këtë përmbajtje, duhet parë edhe në raport me detyrat dhe funksionet e Kryeministrit të parashikuara në nenin 102 të Kushtetutës[7], dispozitë me të cilën ky ligj bie ndesh.
Në detyrat e Kryeministrit nuk është të krijojë Agjenci në varësi të tij, që të negociojnë midis qytetarit dhe Agjencive po në varësi të tij, apo në varësi të Këshillit të Ministrave apo ministrive të tjera, kur administrata shtetërore e veçanërisht kur agjencitë nuk përmbushin kërkesat e ligjit dhe funksionet për të cilat janë krijuar, dhe të ndërhyjë përmes një procesi negocimi për ta zgjidhur çështjen.
Detyra e Kryeministrit është të qeverisë, përmes përcaktimit të drejtimeve kryesore të politikës së përgjithshme shtetërore dhe të përgjigjet për to. Kryeministri duhet të garantojë përmes strukturave respektive ofrimin e shërbimeve për qytetarët por njëkohësisht dhe zbatimin e ligjit në mënyrë që administrata qeveritare në varësi të drejtpërdrejtë të tij ose në varësi të ministrave, të garantojë transparencë, llogaridhënie, objektivitet, dhe efikasitet.
Krijimi i një Agjencie të re në varësi të Kryeministrit, që sipas ligjit nr. 107/2021 do të ketë si kompetencë edhe negocimin midis qytetarëve dhe organet shtetërore që janë po në varësi të tij, nuk përputhet as me misionin, rolin, parimet, detyrat dhe përgjegjësitë që ka në themel të saj funksionimi i administratës shtetërore, si dhe funksionin e monitorimit të cilësisë së ofrimit të shërbimeve dhe zbatimit të ligjit prej saj.
“1. Ofrimi i shërbimeve nga të gjitha institucionet shërbimofruese, aplikimet e të cilave realizohen nëpërmjet platformës “e-Albania”, do të realizohet vetëm elektronikisht duke siguruar lëshimin e dokumentit përfundimtar me vulë elektronike ose nënshkrim elektronik.
1.1 Kjo dispozitë e ligjit, nuk ka asnjë lidhje me objektin dhe çështjet që trajton ligji për bashkëqeverisjen. Ndaj ligjërimi i sistemit SQDNE që përdorin institucionet në punën e përditshme, përmes kësaj dispozite, pasi ky sistem ka nisur përdorimin e tij, është një praktikë që mund të synojë të mbulojë dhe/apo ligjërojë gjithashtu të gjitha shpenzimet dhe praktikën e përdorimit të këtij sistemi deri më tani.
Kjo për arsye se, ligji nuk ndalet vetëm në përcaktimin e mjeteve dhe formave që ndihmojnë në bashkëqeverisjen me qytetarët, por krijon një hallkë të re kontrolli mbi veprimtarinë e institucioneve të administratës shtetërore.
Përpara se të kalonte në ndërmarrjen e iniciativës ligjore, Këshilli i Ministrave dhe Kuvendi i Shqipërisë, do të duhej t`i jepnin përgjigje pyetjes:
Nëse Këshilli i Ministrave dhe Kuvendi i Shqipërisë do t`i jepnin përgjigje kësaj pyetje me objektivitet dhe jashtë orientimit/diktatit politik, atëherë natyrshëm që shumë prej dispozitave të ligjit nr. 107/2021, nuk do të miratoheshin dhe as do të ishin si pjesë përbërëse të tij.
Pra, përveç strukturave monitoruese dhe kontrolluese të hierarkisë administrative që ka aktualisht secili institucion i administratës shtetërore, kontrollin që ushtrohet nga organet eprore, por dhe ato të pavarura e kushtetuese që kontrollojnë apo auditojnë për çështje specifike, përmes kësaj hallke të re kontrolli, shtohet burokratizmi dhe hapësira për të ushtruar ndikim në vendimmarrjen e administratës shtetërore në çështje të veçanta, duke deformuar tërësisht si procesin administrativ në vetvete, ashtu dhe mekanizmin check & balance brenda vetë administratës shtetërore.
Mbivendosja e kompetencave lëndore midis institucioneve edhe në një vend me demokraci të konsoliduar krijon tërësi problemesh lidhur me ligjshmërinë e legjitimimin, efektivitetin, e për rrjedhojë edhe me performancën e tyre. Në rastin konkret kjo do të ndodhë me ngritjen e Agjencisë e cila, do të mundësojë një strukturë të posaçme që, de facto do të analizojë vendimmarrjet e strukturave shtetërore, ndoshta dhe të atyre që mund të kenë ushtruar kontroll apo verifikim të ndonjë ankese/çështje të caktuar.
Një sistem i unitetit institucional që po synohet të realizohet me anë të legjitimimit të Agjencisë, do të shërbejë për të rigrupuar edhe organet e pushtetit vendor në një autoritet të vetëm qendror, e në fund si produkt do të gjendet, vetëm centralizim i pushtetit duke homogjenizuar hapësirat institucionale.
Një parashikim i tillë në ligj bie ndesh me parimin e decentralizimit dhe të autonomisë së pushtetit vendor (edhe pse përmes parashikimit të nenit 52 të ligjit kjo hapësirë veprimi tentohet të “ligjërohet” sipas një marrëveshjeje që mund të lidhet midis Agjencisë dhe organeve të pushtetit vendor).
Edhe sikur organet e pushtetit vendor të pranonin të lidhnin marrëveshje siç parashikon neni 52-53 i ligjit, sërish do të ishim përpara situatës së shkeljes së parimit të autonomisë së këtyre organeve dhe rrjedhimisht shkelje të neneve 13, 108, 113 të Kushtetutës.
Është e kuptueshme dhe fakt që pas votimeve të 30 qershorit 2019 për organet e qeverisjes vendore, pa konkurrim dhe pa pjesëmarrjen e opozitës, tashmë pushteti vendor de facto ushtrohet tërësisht nga funksionarë të emëruar dhe që i përkasin politikisht 100 % të njëjtës forcë politike. Kjo gjendje është si për organin ekzekutiv vendor Kryetarët e Bashkive, ashtu dhe për Këshillat e tyre.
Kjo mund të ketë qenë dhe arsyeja që tashmë, me kalimin e dy viteve nga krijimi i kësaj gjendjeje, Këshilli i Ministrave që ka miratuar propozimin për këtë ligj, e ka humbur krejtësisht idenë mbi parimet kushtetuese që duhen respektuar, veçanërisht parimin se të zgjedhurit vendor dhe organet e vetëqeverisjes vendore duhet të jenë autonomë dhe jo të funksionojnë si organe në varësi të Kryeministrit.
Megjithatë edhe pse kjo situatë e tillë ekziston, Kuvendi i Shqipërisë duhej të ishte distancuar nga kjo ndjesi që ka burim politik dhe aspak shtetëformues. Kuvendi nuk duhej të miratonte një ligj duke vlerësuar si të pranueshme gjendjen aktuale dhe përkatësinë politike të atyre që drejtojnë aktualisht organet e vetëqeverisjes vendore, por duhej të ishte udhëhequr nga respektimi i parimeve kushtetuese të shtetit të së drejtës, të ndarjes midis pushteteve, dhe të autonomisë që pushteti vendor duhet të ketë nga pushteti qendror.
Ndaj më së pari, propozuesit e nismës duhet të kishin dhënë arsye shteruese, bindëse dhe objektive mbi pyetjen: Cila është nevoja e krijimit të strukturave të reja për sa kohë ato ekzistuese e zotërojnë të gjithë hapësirën ligjore, kompetencën, mjetet por edhe mekanizmat e qasjes për të realizuar qëllimin dhe synimet?
Veprimtaria shtetërore nuk duhet të karakterizohet nga një burokraci e theksuar, siç shkakton ky ligj, ndaj për këtë arsye legjislatori duhet të ketë parasysh regjimin hierarkik të normave, i cili, duhet të mbahet në konsideratë në çdo rast në krijimin e strukturave shtetërore që do të vënë në zbatim parimet dhe dispozitat kushtetuese nëpërmjet zbatimit të drejtpërdrejtë të tyre apo akteve më të ulta të miratuara.
Institucione me kompetenca të paqarta krijojnë sjellje të paqarta, dhe për rrjedhojë vendimmarrjet apo ushtrimi i funksioneve prej tyre është e pritshme të krijojnë një situatë të theksuar të pasigurisë juridike për qytetarët.
Për sa më sipër, vlerësohet se ligji nr. 107/2021, jo vetëm që plotëson apo nuk sjell në kuadrin e brendshëm normativ një rregullim të nevojshëm, por përkundrazi, e deformon kuadrin në fuqi, cenon parimet e funksionimit të shtetit të së drejtës, parimit të decentralizimit e të autonomisë të pushtetit vendor, cenon të drejta të fituara, krijon mbivendosje dhe paqartësi, si dhe rrezikon instrumentalizimin e këtij institucioni duke dubluar/mbivendosur struktura shtetërore ekzistuese e funksionale.
“Në nivelin qendror, në mënyrë paradoksale, u krijuan disa agjenci të reja nga shkëputja e njësive ministrore. Krijimit të këtyre agjencive të reja u mungonte justifikimi substancial, analiza ex ante dhe mekanizmat e llogaridhënies ndaj ministrive, duke përfshirë faktin se kornizat e performancës të orientuara drejt rezultateve, nuk ishin të specifikuara qartë. Menaxhimi qendror i procesit të ristrukturimit ishte i dobët dhe ministrive të linjës nuk u dhanë stimuj për të kontribuar në ristrukturimi i institucioneve të varësisë. Një qasje e decentralizuar ndaj racionalizimit jo domoosdoshmërish minon thelbin e efektivitetit të tij, për sa kohë që ministritë e linjës marrin udhëzime të forta qendrore dhe ka pritshmëri të artikuluara qartë në nivel qendror në lidhje me rezultatet e procesit. Ky nuk ishte rasti në Shqipëri. Procesi humbi shtysën e tij fillestare. Komiteti Drejtues nuk ka mbajtur asnjë mbledhje që nga viti 2019 dhe agjencitë e reja ende krijohen jashtë tij procesi i ristrukturimit, pa kontroll rigoroz ex ante.”[10]
Pra, edhe vetë SIGMA, që ka mbështetur ndër vite reformimin e administratës publike, ka vlerësuar shqetësuese ristrukturimin institucional që kryhet pa analizë paraprake, pa qëllime të justifikueshme mbështetura mbi rezultatet që duhet të arrihen. Mënyra se si synohet të organizohet dhe funksionojë Agjencia për Dialog dhe Bashkëqeverisje dhe çfarë kompetencash ajo do të ketë sipas ligjit nr. 107/2021, pasqyron shembullin konkret të shqetësimit të mësipërm të SIGMA-s.
[1] https://www.konsultimipublik.gov.al/
[2] Sipas nenit 1 të ligjit nr.107/2021.
[3] Ligj nr. 44/2015 “Kodi i Procedurave Administrative i Republikës së Shqipërisë”, neni 1.
[4] Komentar i Kodit të Procedurave Administrative të Republikës së Shqipërisë nga SIGMA, qershor 2018, faqe III.
[5] Vendim nr. 77, datë 04.12.2017, i Gjykatës Kushtetuese.
[6] Vendim nr. 78, datë 12.12.2017, i Gjykatës Kushtetuese.
ç) bashkërendon dhe kontrollon punën e anëtarëve të Këshillit të Ministrave dhe të institucioneve të tjera të administratës qendrore të shtetit;
[8] Johnsøn, J., L. Marcinkowski and D. Sze?ci?o (2021), “Organisation of public administration: Agency governance, autonomy and accountability”, SIGMA Papers, No. 63, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/07316cc3-en.
[9] Citimi në gjuhën angleze: “Some whole-of-government consolidation initiatives were also undertaken in the Western Balkans and the European Neighbourhood, but the results are rather mixed (see experiences from Kosovo and Albania in Chapter 4).”
[10] Citimi në gjuhën angleze, faqe 62: “At the central level, paradoxically, several new agencies were created by detaching ministerial units. The creation of these new agencies lacked substantial justification and ex ante analysis and accountability mechanisms towards ministries, including results-oriented performance frameworks, were not clearly specified.. Central management of the restructuring process was weak and line ministries were not given incentives to contribute to the restructuring of subordinated institutions. A decentralised approach to rationalisation does not fundamentally undermine its effectiveness, as long as the line ministries receive strong central guidance and there are clear expectations articulated at the central level with regard to the outcomes of the process. This was not the case in Albania. The process lost its initial impetus. The Steering Committee has not held any meetings since 2019 and new agencies are still created outside the restructuring process, without rigorous ex ante control.”
